http://www.dal.by/news/178/19-03-17-4/

       Актуальный вопрос текущей «реформы местного самоуправления» в России.

     "Реформа местного самоуправления", непрерывно проводимая сверху в РФ в течение последней четверти века, ныне вступила в новую фазу - в фазу повсеместной ликвидации двухуровневой системы местного самоуправления посредством объединения всех муниципалитетов первого уровня (поселений) в один городской округ с одновременной ликвидацией муниципальных районов.

Этот процесс был начат региональными (областными, республиканскими) органами государственной власти РФ как бы стихийно, и до недавнего времени осуществлялся ими как бы на свой страх и риск. Наиболее активно этот процесс был начат и продолжается ныне в Московской области. В феврале-марте 2017 года он получил законодательную поддержку и оформление также и на федеральном уровне посредством архи-срочного внесения изменений в Федеральный закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6.10.2003 за №131-ФЗ.

Объединение поселений в городской округ, равно как и создание городского округа, по законодательству РФ конституируется посредством принятия органом представительной власти субъекта (региона) РФ специального регионального закона об образовании конкретного городского округа и определении границ его территории. Вследствие принятия регионального закона о создании городского округа вместо существовавших ранее на этой территории поселений и района для всех налогоплательщиков существенным становится вопрос о том, изменяется или не изменяется целевое назначение (= категория) земель, включенных в состав территории городского округа. Это - с одной стороны, а с другой - этот же самый вопрос не менее существенен также и для бюджетов городского округа и субъекта РФ. Именно от категории земель, к которым принадлежат земельные участки, прямо зависит не только их кадастровая стоимость, от которой рассчитывается земельный налог, но и ставка этого налога в РФ.

Состав земель, расположенных в границах территории городского округа

Все земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории (ч.1. ст.7 Земельного кодекса РФ "Состав земель в Российской Федерации"), то есть целевое назначение земельного участка определяется категорией земель, к которой отнесён данный участок в порядке, определённом законодательством. Согласно ч.2 этой же ст.7 ЗК РФ, "правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий".

Что касается зонирования территории городского округа, то оно определяется Генеральным планом городского округа (ч.3 ст.23 Градостроительного кодекса РФ) и Правилами землепользования и застройки территории городского округа (ч.1 ст.31, ч.1 ст.34, ч.1 ст.35 и ч.2 ст.37 Градостроительного кодекса РФ). Виды разрешённого использования земельных участков, согласно этой же ч.2 ст.7 ЗК РФ, "определяются в соответствии с классификатором", утверждённым Минэкономразвития РФ (действующая редакция Классификатора датирована 1.09.2015г.).

Начнём с поиска ответа на главный вопрос - с того, к каким по целевому назначению землям (к каким категориям земель) законодатель отнёс земли, включённые в состав территории городского округа. И для этого обратим внимание на два существенных обстоятельства. Первое состоит в том, что городской округ - это "один или несколько объединённых общей территорией населённых пунктов, не являющихся муниципальными образованиями" (проект федерального закона № 768237-6, принятый 15.03.2017 во втором чтении, о внесении изменений в 31-ФЗ от 6.10.2003). Второе обстоятельство таково: "территорию городского округа составляют земли населённых пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные земли, земли для развития городского округа" (проект федерального закона № 768237-6, принятый 15.03.2017 во втором чтении, о внесении изменений в 31-ФЗ от 6.10.2003). По Регламенту Госдумы РФ в третьем чтении проекта федерального закона никакие поправки по существу уже не рассматриваются и не принимаются, могут вноситься лишь необходимые технические исправления, после чего проект принимается в целом уже как закон и направляется либо в Совет Федерации, либо сразу на подписание президенту РФ.

Поскольку все эти обстоятельства таковы, постольку земли, составляющие территорию городского округа, могут относиться только к землям, правовой режим которых определён их принадлежностью (отнесением) к: 1) землям населенных пунктов; 2) землям общего пользования; 3) рекреационным землям; 4) землям для развития городского округа. Этим перечень земель, которые входят в состав территории городского округа, исчерпан. Никаких других земель в составе территории городского округа быть не может - законодатель РФ иного варианта не предусмотрел.

И ещё на одно важное обстоятельство также следует обратить внимание. В текстах определений, даваемых федеральным законом, используются не какие-либо произвольные словосочетания, но юридические понятия (термины), каждое из которых, если не получило определения в общих положениях данного закона (131-ФЗ от 6.10.2003), то лишь потому, что оно уже имеет определение, которое ранее было дано соответствующим кодексом РФ или иным федеральным законом.

Земли населённых пунктов и земли общего пользования

В силу этих обстоятельств, "земли населённых пунктов", указанные законодателем первым пунктом в рассматриваемом перечне земель, входящих в состав территории городского округа, - это, однозначно и очевидно, есть не что иное, кроме как категория земель "земли населённых пунктов". А таковыми (землями населённых пунктов) "признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населённых пунктов" (ч.1 ст.83 ЗК РФ "Понятие земель населённых пунктов и понятие границ населённых пунктов").

В ст.85 Земельного кодекса РФ законодатель установил состав земель населённых пунктов в зависимости от разрешённого использования этих земель, а равно и сам перечень возможных разрешённых использований таких земель. На основании последнего Минэкономразвития РФ устанавливает обязательную классификацию видов разрешённого использования земельных участков, относящихся к землям населённых пунктов.

Так вот п.12 ст. 85 ЗК РФ устанавливает то, что как раз и понимается под землями общего пользования, которые в определении состава территории городского округа значатся пунктом 2 в перечне земель, составляющих эту территорию. Согласно п.12 ст.85 ЗК РФ к землям общего пользования относятся земли, "занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации". Согласно ЗК РФ эти земли общего пользования отнюдь не отнесены к особой категории земель, но ст.85 ЗК РФ отнесены все к той же самой категории земель - "земли населённых пунктов".

Никаких других земель общего пользования, кроме указанных ч.12 ст.85, Земельный кодекс РФ не предусматривает. Градостроительный кодекс РФ, определяя основные градостроительные понятия, в п.12 ст.1 лишь под углом зрения зонирования территорий уточняет это определение "земель общего пользования" в составе земель населённых пунктов. Градостроительный кодекс даёт такое определение: "территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары)". Таким образом, земли общего пользования, входящие в состав территории городского округа, законодателем, вне всякого сомнения, отнесены к категории земель "земли населённых пунктов".

Рекреационные земли

Перейдём к третьему пункту перечня земель, входящих в состав территории городского округа, - к рекреационным землям. Земельный кодекс не содержит понятия "рекреационные земли", равно как и в составе земель не выделяет особую категорию земель "рекреационные земли". Так о каких же по своей категории (целевому назначению) и разрешённому использованию землях идёт речь в 131-ФЗ от 6.10.2003, когда утверждается, что в территорию городского округа входят "рекреационные земли"?

Пунктом 4 ч.1 ст.7 ЗК РФ к особой категории земель отнесены "земли особо охраняемых территорий и объектов". Ч.1 ст.94 ЗК РФ к землям особо охраняемых территорий отнесены "земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение", во-первых. И, во-вторых, эти земли изъяты "полностью или частично из хозяйственного использования и оборота" и для них "установлен особый правовой режим". Согласно ч.2 ст.94 ЗК РФ к таким землям относятся "земли: 1) особо охраняемых природных территорий; 2) природоохранного назначения; 3) рекреационного назначения; 4) историко-культурного назначения; 5) особо ценные земли". Итак, в составе "земель особо охраняемых территорий и объектов" имеем "земли рекреационного назначения" - не "рекреационные земли", которые 131-ФЗ от 6.10.2003 включены в состав территории городского округа. Нет, в статьях 94-100 ЗК РФ речь идёт о неких иных - иначе определённых по их правовому режиму - землях, а именно о "землях рекреационного назначения", которые входят в состав "земель особо охраняемых территорий и объектов".

Согласно ч.2 ст.98 ЗК РФ "в состав земель рекреационного назначения входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, детские туристические станции, туристские парки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты". "К землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан" (ч.1 ст.98 ЗК РФ).

Ст. 94 ЗК РФ разделяет особо охраняемые территории на три уровня - федеральный, региональный и местный, распределяя не только полномочия органов публичной власти по отнесению соответствующих земель к этой категории земель и, следовательно, по установлению правового режима соответствующих земель. Этим Законодатель различает также и правовые режимы особо охраняемых территорий различного значения - чем выше уровень, тем строже правовой режим. Согласно ч.3 ст.94 ЗК РФ "порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий федерального значения устанавливаются Правительством Российской Федерации...". Согласно ч.4 ст.94 ЗК РФ "порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий... устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления".

Законодатель РФ нигде прямо не установил, могут или не могут входить земли, относимые к категории земель "земли особо охраняемых территорий и объектов", в состав территорий населённых пунктов или городских округов. И одновременно с этим - и данное обстоятельство чрезвычайно важно - ч.10 ст.85 ЗК РФ установлено, что "в пределах границ населённых пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение". Все эти земли входят в состав земель населённых пунктов, относясь к соответствующим территориальным зонам. Ч.1 ст.85 ЗК РФ установлено: "В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: 1) жилым; 2) общественно-деловым; 3) производственным; 4) инженерных и транспортных инфраструктур; 5) рекреационным; 6) сельскохозяйственного использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иным территориальным зонам".

Правовые основы отнесения части земель населенных пунктов к "рекреационным территориальным зонам" и правовые основы использования этой части земель установлены частями 2 и 9 ст. 85 ЗК. Ч.9 установлено, что "земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма". Ч.2 ст.85 ЗК РФ установлено: "Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений".

Обратим внимание, во-первых, на то, что определение "рекреационной территориальной зоны" в составе земель населённых пунктов по своему содержанию аналогично определению "земель рекреационного назначения" в составе "земель особо охраняемых территорий и объектов". И, во-вторых, на то, что целевое назначение двух видов этих земель, то есть категория земель, к которой отнесены эти два вида формально аналогичных по разрешенному использованию земель, различно. И на ещё одно обстоятельство также следует обратить внимание, а именно на следующее.

Земли населённых пунктов, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, согласно ч.10 ст.85 ЗК РФ используются в соответствии с требованиями, установленными Земельным кодексом для земель, отнесённых к категории земель "земли особо охраняемых территорий и объектов". Земельные участки в составе земель населённых пунктов, включённые в состав зон особо охраняемых территорий, то есть к рекреационным территориальным зонам, особо охраняемым зеленым и подобным им территориям, этим самым отнюдь не относятся к категории земель "земли особо охраняемых территорий и объектов" (не переводятся в эту категорию земель). Включением в соответствующие территориальные зоны правовой режим использования рекреационных земель, входящих в состав земель населённых пунктов, определяется в соответствии с требованиями к использованию земель особо охраняемых территорий и объектов. Именно это находит своё выражение в соответствующих градостроительных регламентах этих земель, устанавливаемых Правилами землепользования и застройки территории городского округа (ст.85 ЗК РФ и ст.34 Градостроительного кодекса РФ).

Таким образом, "рекреационные земли", то есть совокупность земельных участков, которые расположены в границах территории городского округа и которые разрешено использовать только для отдыха граждан и туризма, с одной стороны, и "земли рекреационного назначения", с другой, - это разные и совсем не тождественные юридические понятия. "Рекреационные земли" - это видовое (подчинённое) понятие по отношению к "землям населённых пунктов", в то время как "земли рекреационного назначения" - видовое понятие, входящее в состав и содержание родового понятия "земли особо охраняемых территорий и объектов". Подмена понятия "рекреационные земли" понятием "земли рекреационного назначения" осуществляется либо вследствие незнания или непонимания законодательства РФ, либо вследствие умышленного отождествления "рекреационных земель" с "землями рекреационного назначения" с той или иной целью.

Отнесение земель к территории городского округа - изменение их категории

Следует также обратить внимание и на тот факт, что земельное законодательство РФ не предусматривает перевода территории из одной категорию земель в другую категорию земель. Земельное законодательство только и исключительно лишь для земельных участков предусматривает перевод их из одной категории земель в другую. Один и тот же земельный участок одновременно не может относиться ни к двум категориям земель, ни к двум территориальным зонам. Ч.1 ст.8 Земельного кодекса РФ устанавливает, что все земельные участки переводятся из одной категории в другую решением органов местного самоуправления, за исключением земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации и в собственности субъекта РФ, а также за исключением земельных участков, отнесённых к категории земель сельскохозяйственного назначения.

О переводе особо охраняемых территорий и объектов в иную категорию земель в земельном законодательстве речь не идёт. В земельном и градостроительном законодательстве речь идёт исключительно и только об отнесении тех или иных особо значимых земель и иных, расположенных ни них, объектов к "землям особо охраняемых территорий и объектов" федерального, регионального или местного значения. Это отнесение осуществляется в установленном законодательством порядке посредством принятия и издания уполномоченными на то органами соответствующих уровней публичной власти правовых документов, в особенности относящихся к документам территориального планирования и землеустройства, зонирования и застройки территорий.

Принятием регионального закона об образовании городского округа и определении границ его территории земельные участки, ранее относившиеся к "землям рекреационного назначения", относятся теперь к землям "объединенных общей территорией населённых пунктов" (городского округа). Включённые в его территорию земли предназначены для "развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, обеспечения органами местного самоуправления городского округа единства городского хозяйства, а также для осуществления на всей территории городского округа отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации" (п.151 ч.1 ст.11 131-ФЗ - принятый 15.03.2017 во втором чтении проект федерального закона № 768237-6).

Включением земель, ранее относившихся к "землям особо охраняемых территорий и объектов", в границы территории городского округа изменена "самая малость" - целевое назначение этих земель, то есть их категория. Этим включением в состав общей территории населённых пунктов "земли рекреационного назначения" не только превращаются в "рекреационные земли", но и этим самым относятся теперь к другой категории земель - к "землям населенных пунктов". Ведь только земли населённых пунктов предназначены и используются "для застройки и развития населённых пунктов" (ч.1 ст.83 ЗК РФ). А в соответствии с земельным законодательством РФ целевое назначение соответствующих земель - ключевой, определяющий фактор отнесения соответствующих земель к той или иной категории земель. Это - тавтология, ибо категория земель и есть не что иное, кроме как целевое назначение земель.

Таким образом, и "рекреационные земли", указанные законодателем в определении состава земель, входящих в территорию городского округа, по своему целевому назначению (категории земель) также относятся к "землям населённых пунктов", как и "земли общего пользования". Что касается последнего пункта в этом определении, а именно "земель для развития городского округа", то с ним все очевидно, как только вместо понятия "городского округа" будет поставлено его определение законодателем в 131-ФЗ от 6.10.2003. А оно, напомним, ныне таково: "городской округ - один или несколько объединенных общей территорией населённых пунктов...". Так вот "земли для развития городского округа" - это не что иное, кроме как "земли для развития населённых пунктов", объединенных общей территорией и т.д., то есть "земли населённых пунктов", ибо только последние предназначены и могут быть использованы "для застройки и развития населённых пунктов" (ч.1 ст.83 ЗК РФ).

Некоторые неизбежные последствия "реформы местного самоуправления" в РФ

Теперь можно подвести общие итоги нашего исследования, которые таковы:

1. Согласно законодательству РФ все земли, входящие в состав территории городского округа, относятся к категории земель "земли населённых пунктов".

2. С точки зрения земельного законодательства единственным основанием для признания недействительным закона субъекта РФ об образовании городского округа и определении границ его территории может быть лишь включение в состав территории городского округа конкретных земель, относящихся к категории "земли лесного фонда", без предварительного согласия на то со стороны Правительства РФ. В случае Московской области таковое согласие давно уже есть, поскольку полномочия Правительства РФ по управлению лесным фондом на территории Московской области, передано Московской области где-то году в 2012-ом.

3. Образование городских округов неизбежно и на вполне законных основаниях повлечёт за собой значительное увеличение кадастровой стоимости земель, которые прежде относились к иным, нежели "земли населённых пунктов, категориям земли, а также в ряде случаев изменение в большую сторону ставок обложения налогом на землю. В центральном поясе Московской области между ММК и МБК (от 30 до 75 км от МКАД) кадастровая стоимость квадратного метра земель категории "земли сельскохозяйственного назначения" в среднем в 5 раз меньше кадастровой стоимости квадратного метра земель "для сельскохозяйственного использования" в составе земель населённых пунктов. Порядок "цифр" таков: 9-10 руб. за 1 кв. м "земель сельхозназначения" и 45-50 руб. за 1 кв. м "земель для сельхозиспользования" в составе земель населённых пунктов. Кадастровая стоимость земель населённых пунктов с разрешенным использованием для личного подсобного, садоводческого или дачного хозяйства, на которых могут размещаться жилые дома и (или) иные здания, примерно на один порядок больше, чем кадастровая стоимость земель, относящихся к территориальной зоне "для сельскохозяйственного использования". Большая часть СНТ и ДНТ в Московской области до сих пор размещалась именно на категории земель "земли сельскохозяйственного назначения". Таким образом, неизбежным следствием объединения всех поселений в городские округа и, стало быть, упразднения муниципальных районов является многократный рост размера земельного налога, подлежащего уплате собственниками земельных участков. А основная масса плательщиков земельного налога - самое местное население, да местный бизнес по преимуществу, ведь крупный и сверхкрупный, будучи теснейшими узами инкорпорирован в состав "верхов", этими последними как раз и защищён налоговыми льготами.

4. Объективно - главной экономической целью всей осуществляемой "реформы местного самоуправления" является отнюдь не декларируемая цель "экономии бюджетных средств за счёт оптимизации (сокращения) местного чиновничества" - это "сущие копейки". А посему в этом отношении существенна отнюдь не эта "экономия", а цели административно-политические и тотально-надзорные. Главной экономической целью этой "реформы" является цель фискальная - уменьшение объема субсидий и иных межбюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов в местные бюджеты за счет многократного (на бумаге - расчётного, планового) увеличение размера доходов местных бюджетов, получаемых от сбора земельного налога. Политической основой, движущим мотивом и объективным содержанием этой экономической цели является иная цель - снятие "верхами" с самих себя какой бы то ни было институциональной ответственности за решение всех вопросов повседневной жизни населения - всех так называемых "вопросов местного значения". Ведь институционально именно за решение всех "вопросов местного значения", равно как и за выполнение переданных (дополнительно взваленных государством на муниципалитеты, то есть на самое население) государственных полномочий отвечает отнюдь не государство, но местное население. По законодательству РФ местное самоуправление - это "самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения".

Василиев Владимир, 17-18 марта 2017 года.

Все материалы Автора

--------------------------------------------------------------------------------
      Источник
 

Контакты© 2011 Dal.by

Отредактировано Zlata (20-03-2017 07:44:37)